汉代虽然皇帝或国家对全国土地拥有最高所有权，然而对土地的占有却存在着不同形式。
其一，隶属于国家各级官府的无主荒地、草地、山川、园林、池泽等，这些土地皆被称为公田，有的还可以开垦。
其二，国家各级官府直接经营管理的耕地、牧场、苑囿、池泽，等等。其三，地主占有、经营的耕地、牧场、山林、池泽等。
其四，农民占有、使用的耕地、牧场、山林等。这种土地占有的不同形式彼此间还可以相互转化。
汉武帝时期，国家及其各级官府直接经营、管理的耕地、牧场、山林、池泽土地占有形式显著扩大是一个突出特点。汉武帝时困“师旅数起，粮食不足”,为“赡诸用”,因此要立“田官”,在国有土地上直接经营农、牧业。
这些官营农牧业像官营工商业一样是国家财政收入的重要来源。这些官营农业中央分别由大司农(管理国家财政并兼管农业)、少府(管皇室财政)、太仆(掌马政畜牧)、水衡(掌山林池苑)管理。另外，地方政府，例如京师三辅地区、郡国以及其下属县在所属公田上也设置官营农业，并设立农掾、田曹等农官管理。西北边郡的屯田上也设置农官，如农都尉、护田校尉等进行管理。
汉武帝时国家各级官府直接经营的官营农牧业所占土地大为扩大，那么这些国有土地是从何处来的呢?其来源有以下几种：高资富人、豪杰名家迁徙后遗留下的土地。迁徙东方大族高资富人、豪杰名家是西汉的传统国策。